Por Julio Raffo
1- Introducción: Una política pública persistente
Nadie podría desconocer las importantes virtudes de nuestra Ley de Cine (en realidad “decreto ley” de Onganía) nacida con el número 17.741 el 30 de mayo de 1968 como expresión de una política pública para el sector, cuyo texto reformuló -sin alterarlos- los principios que inspiraban la legislación anterior contenida en los Decretos-Leyes Nros. 62/57, 3.772/57, 3.773/57, 16.384/57, 16.385/57, 16.386/57, 4.488/58 y 2.979/63, y las leyes N° 14.226, N°15.335 y N°16.955, y el Dec. Nº 6.739/58.
Esos principios que la Ley 17.741 sintetizó en un único texto tenían vigencia desde mucho tiempo antes y se expresaban en una pluralidad de normas autónomas.
El impuesto a las utilidades generadas por la exhibición de películas nació mediante el “Acuerdo de Ministros” del 15 de abril de 1931, que se formalizara en el Decreto Nº 57/31 del Presidente -de facto- Gral. José Félix Uriburu. Ese Acuerdo determinaba que: “Los importadores y distribuidores de películas cinematográficas, sean en carácter de agentes de los productores o con comercio propio, pagarán un impuesto equivalente al 20% de las utilidades netas”.
La existencia de un “instituto estatal …destinado a fomentar el arte y la industria cinematográfica nacional…” se había establecido en la Ley de Propiedad Intelectual (111.723), de 1933, durante la Presidencia del Gral. Justo.
El impuesto que debían pagar los espectadores de películas nació con la Ley Nº 12.704 del 19 de septiembre de 1941 y su producido se destinó a la producción recién el 1957, mediante el Decreto Lay N° 62/57 durante la presidencia -de facto- del Gral. Aramburu.
La política de “Estimular la producción de películas nacionales y clasificarlas para la concesión de premios y privilegios” fue función de la Subsecretaría de Información y Prensa, de la Presidencia de la Nación, creada el 21 de octubre de 1943 durante la presidencia -de facto- del Gral. Ramírez. Esa subsecretaría debía, además “Proveer lo conducente para que […] el cinematógrafo y los espectáculos [públicos] en general desarrollen sus actividades de acuerdo a los propósitos enunciados en el Art. 1º.” Estos propósitos consistían en “contribuir a la defensa y exaltación de la tradición histórica, de la cultura y de los valores morales y espirituales del pueblo argentino” (Dec. N° 13.064/43.
El primer apoyo económico relevante a la producción se canalizó por medio de los créditos dados por el Banco de Crédito Industrial creado por el Presidente -de facto- Gral. Farrell, mediante el decreto Nº 8537/44.
Durante esa misma presidencia se estableció la “cuota de pantalla” para el largometraje y las condiciones de la retribución al productor mediante el decreto ley Nº 21.344 del 5 de agosto de 1944, el cual se dictó para atender el pedido de los productores, quienes solicitaron la intervención del Estado para enfrentar las fuertes dificultades que tenían para conseguir salas en las cuales pudiesen estrenar sus películas y para obtener un pago equitativo por su exhibición.
El apoyo económico a la producción nacional, realizado a “fondo perdido”, nació -durante la Presidencia del Gral. Perón- mediante el convenio celebrado el 28 de julio de 1948 entre la Asociación de Productores de Películas Argentinas (APPA) y la Asociación de Empresarios Cinematográficos (exhibidores), el cual fue aprobado por un decreto del Poder Ejecutivo (N° 26.012/48) que establecía un sobreprecio de 10 centavos a las entradas a las salas de cine, y lo recaudado se destinaría en un 50 % a la Fundación Eva Perón, en un 40 % a la Asociación de Productores y en un 10 % a la obra social de la Asociación de Empresarios Cinematográficos.
La participación “multisectorial” en los asuntos de nuestro cine tuvo su mayor expresión en el “Consejo Consultivo Cinematográfico Argentino” creado en 1953, también durante la presidencia del Gral. Perón. Este Consejo, cuyas decisiones en materia de cine eran “vinculantes” para el resto de los organismos del Estado, se componía de nueve miembros: dos en representación de los productores; dos por los obreros, uno por los artistas; uno por los autores; uno por los directores; uno por los exhibidores y uno por los laboratorios cinematográficos.
Todos estos principios, con diferentes expresiones y amplitud, fueron incorporados a la Ley 17.741 original o sus reformas, y aún hoy constituyen su estructura central. Estos mismos principios están presentes en el Proyecto EAN (Espacio Audiovisual Nacional) (1), contemplándose las nuevas circunstancias producidas en el país en general y en el sector en particular.
La Ley 17.741 nació y se actualizó de manera “muy buena” precisamente porque recopiló y mantuvo esos principios y la experiencia que su aplicación había generado. y sigue siendo buena, lo cual no quiere decir que debamos convertirla en un fetiche atemporal y que deba tener su mismo texto y alcance para siempre, más aun cuando las circunstancias del país, y tecnológicas y económicas de la producción y comercialización del audiovisual, se han modificado radicalmente.
Precisamente por esas mismas razones la Ley fue reformada, con mayor o menor felicidad en las pretensiones, por las leyes N° 20.170 (que restableció el impuesto que paga el espectador durante la gestión de Manuel Antín en el INCAA) (2), N° 24.377 (la cual, en 1994, incorporó la “locación o venta “ de videogramas grabados y a la televisión -a través de COMFER- al aporte al Fondo de Fomento, creó órganos de “co-gobierno” del Instituto, los “comités” para la calificación de los proyectos y el “subsidio por la exhibición en otros medios” (en la jerga “medios electrónicos”) entre otras innovaciones(3), N° 25.119 (crea la Cinemateca), N° 26.784 (amplía la obligación de registrarse en el INCAA incorporando a las productoras de “televisión y video… editoras, distribuidoras de videogramas grabados, titulares de videoclubes y/o todo otro local o empresa dedicada a la venta, locación o exhibición de películas por el sistema de videocasete o por cualquier otro medio”) y N° 26.833 (prórroga de las asignaciones específicas). También tuvo una importante modificación mediante el Decreto Ley N° 1536/02 (mediante el cual el INCAA dejó de ser un “ente autárquico” para pasar ser un “ente público no estatal”.
En esta nota me propongo brindar los fundamentos del por qué estoy convencido de que la modificación de algunas disposiciones de la Ley de Cine es una necesidad urgente en estos tiempos, como lo fuera en 1994 y por razones análogas agregaré la propuesta que, frente a cada una de esas razones, contiene el Proyecto del EAN, único proyecto -hasta hoy- que trata de hacerse cargo de las cuestiones que señalo (4), y sin perjuicio de la siempre conveniente y necesaria corrección que ese Proyecto pueda recibir en su trámite parlamentario.
2- Ejes que exigen una reforma
Entiendo que la necesaria actualización de la Ley de Cine, mediante una reforma amplia, como se hizo en 1994, tiene sus principales ejes en las siguientes cuestiones.
a) La cuestión federal
La “cuestión federal” en nuestro cine tiene por lo menos tres dimensiones: a) la cuestión económica o el “cómo” se distribuyen los recursos del INCAA los cuales, por tener origen impositivo “coparticipable” son aportados por todas las provincias; b) la cuestión del Gobierno del INCAA y la participación federal en el mismo, y c) el “lugar” que las provincias tienen en la forma en que el INCAA ejerce sus facultades.
I- La distribución “federal” de los recursos
Desde el punto de vista económico el ”mapa” de cómo llegaron, en el ejercicio 2022 los recursos del INCAA a las diferentes provincias es este (5):
EN MILLONES DE PESOS
1 CABA / 2.690 /87,02 %
2 Córdoba / 179 / 5,81 %
3 Mendoza / 70 / 2,27 %
4 Bs. As. / 50 / 1,60 %
5 Misiones / 37 / 1,21 %
6 Santa Fe / 31 / 1,00 %
7 Río Negro / 13 / 0,42 %
8 Neuquén / 6 / 0,19 %
9 Jujuy / 5 / 0,17 %
10 Chubut / 5 / 0,16 %
11 Entre Ríos / 4 / 0,12 %
12 Tucumán / 0,56 / 0,018 %
13 Chaco / 0,09 / 0,003 %
14 Salta / 0,01 / 0,0003 %
TOTAL: 3.090 millones
Con “cero peso” figuran: Corrientes, Tierra del Fuego, Santa Cruz, La Pampa, San Luis, Catamarca, La Rioja, Sgo. del Estero, San Juan y Formosa.
En síntesis, hay un distrito que recibió el 87,02 % de los fondos, cinco que recibieron el 11,89 %, ocho que recibieron el 1,81 % y diez que no recibieron nada, y entendemos que es necesario hacer algo para que esta situación se modifique.
Ante este panorama la pregunta crucial es: ¿la razón de que haya provincias que no recibieron nada, o recibieron cantidades paupérrimas, radica en que en ellas no se quisieron presentar proyectos al INCAA o en que en ellas las fuerzas productivas del audiovisual no tienen un grado de desarrollo tal que les permita generarlos? Entiendo que la segunda alternativa es la correcta y, siendo así, un Instituto, como organismo de competencia nacional que recibe recursos que se descuentan de todas las provincias, tiene el deber de generar políticas y asignar recurso para que todas las provincias desarrollen sus fuerzas productivas en el ámbito del audiovisual.
Para intentar que se modifique esta situación el Proyecto EAN propone:
ARTÍCULO 29º.- El Fondo Nacional de Fomento de Cine y Artes Audiovisuales (FoNaFoCAA), una vez deducidos los gastos operativos del Instituto, y conforme lo establecido en el artículo anterior se dividirá de acuerdo a la siguiente asignación específica:
El 25 % será destinado a un FONDO FEDERAL DE FOMENTO DE LA INDUSTRIA AUDIOVISUAL para el fomento de la producción audiovisual que se realice efectivamente en las provincias, para incentivar el desarrollo federal homogéneo de sus fuerzas productivas en los términos de esta Ley, debiendo realizarse la selección de los proyectos por concursos y/o líneas de fomento continuas a través de comités o jurados elegidos en cada una de las provincias o regiones, que deberán ser integrados por personas residentes en el lugar en que se generó o se realizará el proyecto, con trayectoria en la creación o producción cultural, propuestos por las entidades representativas del cine y de las artes audiovisuales locales, conforme lo establezca el reglamento que al efecto dicte el Directorio del Instituto a propuesta del Consejo Federal.
“Art. 30º.- El FONDO FEDERAL DE FOMENTO DE LA INDUSTRIA AUDIOVISUAL se asignará en el Presupuesto anual, sobre la base de los siguientes criterios: a) Su distribución será regional, teniendo en consideración los requerimientos que se generen en cada provincia o en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires…”
Esta asignación federal de recursos no constituye un “techo”, sino un “piso” en la aplicación de los recursos del Instituto. Las productoras provinciales podrán seguir aplicando, como lo hacen hoy, al apoyo económico que en general se establece para toda y cualquier productora, sin que tenga relevancia el lugar de su creación o localización, con la diferencia crucial que estos fondos afectados federalmente no sólo se podrán aplicar a la producción sino también “…para incentivar el desarrollo federal homogéneo de sus fuerzas productivas “ en aquellos lugares en que ese incentivo fuese necesario o conveniente.
II- La cuestión de la participación federal en el Gobierno del Instituto
En 1994 todos aplaudieron (o al menos nadie se opuso ni en la opinión pública ni en el Congreso) que la reforma de la Ley estableciese que el Instituto sería “Co-Gobernado”, por tres órganos en estos términos:
Art. 2º — El INSTITUTO NACIONAL DE CINE Y ARTES UDIOVISUALES estará gobernado y administrado por:
1- El Director y Subdirector;
2- La Asamblea Federal;
3- El Consejo Asesor.
Según la ley, el INCAA desde 1994 debió ser “co-gobernado” por esos tres órganos, pero no fue así. No trataré aquí de elucidar el “por qué” ese co-gobierno no fue una realidad, me limitaré a señalar el hecho de que no fue así, situación que debemos intentar modificar.
A la Asamblea Federal la ley -en su artículo 4°- le asignó, entre otras responsabilidades, dos relevantes tareas: “a) formular las medidas de fomento tendientes a desarrollar la cinematografía argentina en sus aspectos culturales, artísticos, técnicos, industriales y comerciales” y, estableciendo una clara subordinación del Presidente del INCAA a la Asamblea, el artículo 3 ° de la ley, le impuso a este el “deber” de “ejecutar las medidas de fomento tendientes a desarrollar la cinematografía argentina formuladas por la Asamblea Federal”.
Expresiones ambas muy claras y complementarias: la Asamblea debía formular las medidas de fomento a ser realizadas, y el Presidente debía ejecutar esas medidas. Pero resulta que la Asamblea, en sus casi 30 años de existencia, nunca formuló esas medidas y, por ende, el Presidente nunca tuvo el deber de ejecutarlas medidas inexistentes. No hubo una política federal del INCAA porque la Asamblea “no supo, no pudo o no quiso” formularlas, abandonando, desde el primer día, a las Provincias que las necesitaban.
Otra de las responsabilidades de la Asamblea establecidas por la Ley en su Art. 4° fue la de “…reglamentar la exhibición de propaganda comercial filmada y la proyección de placas fijas de índole publicitaria, durante las funciones cinematográficas”. Y esta reglamentación bien pudo prever una relación cuantitativa entre minutos de publicidad y la exhibición de cortos de producción nacional realizados por escuelas de cine reconocidas, abriendo así un gran mercado y un importante fomento a esa producción. Pero en sus casi 30 años de existencia la Asamblea tampoco “pudo, o no quiso o no supo” cumplir con esa responsabilidad (6).
Esa Asamblea fue degradada por muchos de los que debían integrarla. Al respecto hace mucho tiempo señalé:
“La Asamblea Federal debe integrarse con los funcionarios que ocupen, efectivamente, los cargos de secretarios o subsecretarios de cultura, y no por personas que representen a esos organismos o a esos funcionarios. Una mala aplicación de esta norma, que ha des jerarquizado su funcionamiento, consistió en que las autoridades del INCAA aceptaran como integrantes de la misma a personas que fueron designadas por los secretarios de cultura, los cuales dejaron así de participar personalmente en sus deliberaciones. Esa designación recayó muchas veces en funcionarios sin capacidad decisoria.
“La participación de otras personas diferentes de las que establece la ley implica la nulidad de las decisiones de la misma si el voto o el quorum mediante los cuales fueros adoptadas se integró, en forma necesaria, con las personas que no detentaban el cargo de “secretario o subsecretario de cultura.” (7)
No obstante lo grosero de este incumplimiento de la ley la Asamblea ha sesionado con esa irregularidad manifiesta, y sin cumplir ninguna de las dos responsabilidades señaladas, sin escándalo y en manso sometimiento y más allá del notable esfuerzo que, me consta, algunos de sus miembros realizaron para que las cosas fueran diferentes.
Respecto del Consejo Asesor la ley le asigna facultad “decisoria”, entre otras cosas, para aprobar o rechazar “…el presupuesto anual de gastos y cálculo de sus recursos y la cuenta de inversiones”, pero una perversa disposición del DNU N° 1536/2002 establece que este Consejo “…no podrá generar gastos ni estructuras administrativas a cargo del INSTITUTO NACIONAL DE CINE Y ARTES AUDIOVISUALES, salvo una Unidad Administrativa de Apoyo cuya creación será facultad del Presidente del Instituto.”, hasta hoy ninguno de los diferentes Presidentes del INCAA tuvo a bien crear ese apoyo indispensable que el normal funcionamiento del Consejo requiere, por consiguiente este debe expedirse sobre esas importantes y complejas cuentas sin contar con el apoyo profesional de un contador o un abogado.
Cabe advertir que, a pesar de que la ley le asigna a la Asamblea y al Consejo atribuciones para adoptar resoluciones entre las 725 resoluciones del Instituto que “Infoleg” registra desde 1994 ninguna de ellas pertenecen ni a la Asamblea ni al Consejo Asesor.
Para tener en claro cuál es el “lugar” que actualmente tienen el Consejo Asesor y la Asamblea General en el “co – gobierno” del INCAA basta con ver el Anexo I de la Resolución N° 1238/2022 (8) que describe la estructura del Incaa. En ese lugar aparecen la Asamblea y el Consejo aislados y sin relación alguna con el resto de las dependencias, y en una especie de “nube punteada” que aludiría a que son considerados algo así como “entelequias”.
Esta situación, en la cual los órganos de perfil federal y colectivo de co-gobierno que la ley prevé no han funcionado como esperábamos cuando se impulsó la reforma de 1994, se busca solucionar en el Proyecto EAN estableciendo un Directorio, con una integración federal y de la industria, para que sus miembros tengan claramente funciones “ejecutivas”, y no queden en el “limbo administrativo”, sin estructura y sin dictar resoluciones que se publiquen, en el cual se encuentran hoy (9).
Hay quienes señalan que el Directorio que contiene el Proyecto EAN tiene “muchos miembros”, sin proponer cual sería la cantidad adecuada y sin reconocer que el “co – gobierno” del INCAA nunca existió (10).
III- El “lugar” que las provincias tienen en el INCAA
En el INCAA, y más allá de la buena voluntad de muchos de sus funcionarios, anida una mirada centralista que se evidencia en las acciones que realiza con “vocación federal” pero en los hechos no se le asigna a las provincias o a los provincianos el lugar que, creo, les corresponde…
Tomemos un ejemplo: la programación de los Espacios INCAA del interior del país, es facultad del INCAA y en ella no intervienen provincianos, destinatarios de la existencia de esos Espacios en sus localidades, sólo se le permiten realizar “sugerencias” al exhibidor local (11). Respecto de las Sedes regionales de la ENERC la designación del Rector, el Secretario Académico, los Instructores, el Plan de Estudios, la Coordinación Académica y el “Diseño Reglamentario” se decide sin intervención formal de las provincias o de los argentinos que habitan en ellas (Cfr. Res. N° 428/2017), a diferencia de lo que sucede en las Universidades Nacionales que tienen sede en las provincias, y son ellas, y no el Ministerio de Educación de la Nación, quienes tienen toda la responsabilidad de su gestión académica y administrativa. No se alcanza a comprender por qué los provincianos tienen aptitud para dirigir los destinos de una Universidad Nacional, pero que se desconozca esta aptitud -a estar a los hechos- en relación a las sedes de la ENERC. Lo mismo ha sucedido hasta hoy con los concursos destinados a la realización de películas en las provincias: sus reglamentos han sido generados sin la participación de las mismas.
Para intentar modificar esta mirada “centralista” del Instituto respecto de las provincias y sus habitantes el Proyecto EAN prevé:
“…las actividades permanentes que desarrolle el Instituto en las provincias deberán estar a cargo de residentes en ellas, seleccionados por concursos. Asimismo, la programación de sus salas de cine, la conducción de sus escuelas, la conformación de sus cuerpos docentes y las decisiones académicas propias de su funcionamiento, se ajustarán a este criterio. Transitoriamente en la etapa inicial de la puesta en marcha de estas actividades, podrán estar a cargo de funcionarios interinos designados con aprobación del Directorio sin restricción de residencia, hasta el plazo de un año, pudiendo ser prorrogado sólo por caso de fuerza mayor.” (Art. 2° Inc. “n”)
En la actualidad no hay ningún proyecto de ley que proponga algo respecto de estos temas federales.
b) El concepto de “película” en la ley actual
La ley actual asienta su concepción central en la “película cinematográfica” nacional de “paso de 35 mm o mayores” (art. 8°) y contempla el Cortometraje, con beneficios que este no recibe.
Esta concepción debe ser legalmente ampliada a las actuales modalidades de la “obra audiovisual” que excede, en mucho a la original “película cinematográfica registrada en celuloide de 35 mm” contemplándose todas sus manifestaciones creativas sean de la ficción, el documental y la obra experimental sin referencia al formato material en la cual esa obra se registra.
El Proyecto EAN, en su Art. N° 19, caracteriza la “Producción Audiovisual Nacional” como “…el registro de imágenes en movimiento, con o sin sonido, realizadas con cualquier tipo de soporte y técnica, con contenido de ficción, documental, animación, videojuegos, tecnologías inmersivas e interactivas, siempre que sea obra de la creación humana, que esté tutelada por la normativa vigente en el ámbito del derecho de autor.”
“Deberá ser apta para ser exhibida por los medios de comunicación audiovisual, la puesta a disposición en plataformas, redes digitales o cualquier otro medio de comunicación existente o que en el futuro se desarrolle, siempre que sean producidas por personas humanas con domicilio legal en la República o personas jurídicas constituidas en el país y que no sean controladas por ninguna sociedad extranjera, cuando reúnan las siguientes condiciones:”
“a) Ser habladas mayoritariamente en idioma castellano o en cualquiera de las lenguas de los pueblos originarios que habiten en el territorio nacional;
“b) Ser realizadas mayoritariamente por equipos artísticos y técnicos integrados por personas de nacionalidad argentina o extranjeros residentes en el país;
“c) Mayoritariamente haberse pre-producido, rodado y post-producido en el país.
En la actualidad no hay ningún proyecto de ley que proponga algo respecto de la actualización de la Ley de Cine en este punto.
c) La inclusión de “video juego”
Es de destacar que la caracterización de la “Producción Audiovisual Nacional” referida contempla las obras “inmersivas e interactivas” (o “videojuegos”), que no están comprendidas en la Ley actual.
Estas obras son creadas con el instrumento tecnológico que ofrecen los “lenguajes” de programación y mediante programas (que a su vez tienen protección como obra autoral), y cuando su resultado son imágenes en movimiento que actúan en un contexto narrativo en el cual se desarrolla la acción de sus personajes estamos sin duda, ante una obra “audiovisual”, y así lo reconoce la legislación de otros países, como la francesa (12).
La producción nacional de este tipo de obras debe tener el apoyo que corresponde, y su comercialización en el país -cualquiera fuere su origen- debe generar recursos al Fondo de Fomento.
En la actualidad no hay ningún proyecto de ley que sostenga este criterio.
d) La perspectiva de “género”
“ La perspectiva de género facilita repensar las construcciones sociales y culturales de la distribución del poder entre mujeres y hombres, que afectan de manera directa la forma en que las personas se relacionan en todos los ámbitos. Es una herramienta conceptual y práctica que permite desarrollar propuestas metodológicas de análisis, con el fin de variar la manera en que estas relaciones, que han derivado en desigualdad y discriminación para la mujer, repercuten en el goce pleno de sus derechos humanos (13).
La Ley de Cine vigente nada contiene al respecto. Y el Proyecto EAN propone:Ç
Art. 1°.-…El Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales… “Tendrá a su cargo el fomento y regulación de la producción, distribución, promoción y exhibición audiovisual nacional de cualquier naturaleza en todo el territorio de la República Argentina…garantizando la equidad de género, la diversidad cultural y el criterio federal en todas sus acciones.
Art. 9°.- El Directorio del Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales tendrá, sin perjuicio del tratamiento de otras cuestiones que considere, las siguientes funciones: b) Dictar el Plan General de Fomento de Cine y Artes Audiovisuales, que deberá tener especial atención en resguardar la federalización del fomento, teniendo en cuenta la equidad de género y el respeto a la diversidad cultural;.. h) Designar los comités de selección de los proyectos, respetando la equidad de género, la representatividad de los distintos sectores de las artes audiovisuales y con criterio federal, para la clasificación de los proyectos que aspiran a obtener los beneficios de esta Ley; ”
Art. 10°.-El/la Presidente/a o el/la Vicepresidente/a en ejercicio de la Presidencia tendrá… las siguientes obligaciones:… b) Presentar para su tratamiento, antes del 30 de septiembre de cada año, el proyecto de Presupuesto anual, con criterio federal, teniendo en cuenta la equidad de género y el respeto a la diversidad cultural…”
Art. 39°. — Se considerarán producciones audiovisuales nacionales de Interés Especial:… b) Las que generen concientización en materia de diversidad de género e igualdad;…”
Entiendo que esta perspectiva debe incorporarse a la Ley de Cine y, en la actualidad, no hay ningún proyecto de ley que lo proponga.
e) El cine de bajo presupuesto, experimental o social
Este tipo de cine, esencial para la memoria histórica nacional y la concientización crítica respecto de nuestros problemas, con especial énfasis en los problemas de las minorías que integran nuestra sociedad, no tiene mención en la actual Ley de Cine, y han sido el talento y energía de sus creadores, y algunas veces la sensibilidad de sus autoridades, los que lograron en diferentes épocas que parte de los recursos del Instituto se destinaran a su financiamiento.
Pero esa protección no debería quedar al arbitrio de las circunstancias de cada época y por ello el Proyecto EAN propone establecer un piso al financiamiento que debe destinársele con los recursos del Fondo de Fomento, en estos términos:
“Art. 29.- …4) El DIEZ POR CIENTO (10%) será destinado al FONDO DE FOMENTO DE CINE Y ARTES AUDIOVISUALES DE BAJO PRESUPUESTO, EXPERIMENTAL O SOCIAL para el fomento a la producción de bajo presupuesto, destinada al cine de corto o largometraje, documental, ficción, series, miniseries u otras formas de producción, realizado por asociaciones civiles, cooperativas o personas humanas o jurídicas, cuya forma o contenido fuere experimental, antropológico, de defensa del medio ambiente, de la igualdad de género o la autodeterminación de la identidad sexual, de las minorías, de la integración y promoción de las personas con capacidades diferentes, de los sectores socialmente excluidos, de los movimientos sociales, comunidades indígenas u otras minorías…”
Obviamente los proyectos que aborden esta temática o presenten estas características podrán seguir aplicando, como lo hacen hoy, a los recursos que por vía del Plan de Fomento, se establezcan para todo y cualquier proyecto.
En la actualidad no hay ningún proyecto de ley que proponga incorporar esta protección en la Ley de Cine.
f) Los recursos que generan las OTTs
Está pendiente que en nuestro país las Plataformas (OTTs) generen recursos destinados directamente al Fondo de Fomento mediante un gravamen, lo cual se logrará -según entiendo- cuando una Ley le imponga esa obligación. Pero, además de esa imposición directa que el Congreso puede imponerle, es necesario corregir una anomalía que ya está perjudicando a nuestra producción audiovisual y que destina de diferente -y arbitraria- forma, los recursos que esas empresas pagan en virtud de la Ley de IVA.
Se trata de aplicar “…a los nuevos procedimientos tecnológicos de comercialización de las obras audiovisuales, el mismo criterio impositivo y de fomento que rige en la Argentina desde hace décadas, en la regulación de la comercialización de esas obras en las salas de cine, …por esta razón el proyecto (EAN) viene a corregir una anomalía: que la comercialización de las mismas obras tengan tratamiento diferente.” (14)
Y para ello, en el Art. 25, se propone que el Fondo Nacional de Fomento de Cine y Artes Audiovisuales se integre, también con:
“a) El 47,62 % del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que recaude la AFIP… sobre cualquier tipo de abono, precio y/o ingreso de cualquier naturaleza que genere toda producción, distribución, exhibición, difusión o puesta a disposición de producciones audiovisuales de cualquier naturaleza, en cualquier tipo de salas, medios, servicios de libre transmisión (OTT siglas en inglés de over-the-top), plataformas digitales de cualquier naturaleza, tecnologías inmersivas e interactivas, videojuegos y sus accesorios, cualquiera fuere la forma de comercialización, quedando comprendida la publicidad que se incluya en esos servicios, sean prestados por sujetos locales o del exterior.
En la actualidad no hay ningún proyecto de ley que propongan una reasignación de fondos igual o análoga a esta propuesta.
g) La determinación del “presupuesto medio”
La periódica determinación del valor del “presupuesto medio” de una película nacional ha constituido, o constituye, uno de los graves problemas de nuestros productores por cuanto el Instituto no lo ha actualizado con la celeridad que el proceso inflacionario exige y, como el grueso de la ayudas financieras que el Instituto brinda dependen de ese valor, al estar casi siempre “desactualizado” y por largos períodos, los productores padecen graves perjuicios económicos: gastaron con un valor de la moneda, y reciben con el valor de una moneda fuertemente despreciada.
Para evitar la inacción de las autoridades del Instituto en esa materia, y prever u a solución de emergencia cuando esa actualización no se produzca con la celeridad necesaria, el Proyecto EAN prevé:
Art. 42°. —El Presupuesto Medio de Producción Audiovisual para cada modalidad de producción será fijado anualmente por el Directorio al momento de aprobar el Presupuesto o, como máximo, hasta el primer bimestre de cada año calendario.
Previamente, requerirá opinión a las entidades de productores y directores reconocidas y ordenará la realización de los estudios especializados necesarios para que el mismo refleje la realidad de esos costos.
Si durante seis meses se acumulare una inflación superior al 20% según el índice de precios mayoristas difundido por el INDEC, el Directorio deberá ajustar su valor.
Vencido el plazo que prevé este artículo sin que hubiese sido formalmente establecido el Presupuesto Medio de Producción Audiovisual, el Directorio quedará inhabilitado para tratar cualquier otro tema hasta tanto no se hubiese cumplido con esta obligación.
El/la Presidente/a o los/as directores/as que con su ausencia no justificada motivaren la falta de quórum en las reuniones convocadas para el tratamiento de este tema, incurrirán en mal desempeño de sus funciones y podrán ser removidos.
En la actualidad no hay ningún proyecto de ley que proponga medidas para impulsar la actualización, periódica y sin atrasos, del valor del “presupuesto medio”.
h) La producción “independiente”
La actual Ley de Cine no distingue entre el “productor independiente” y aquellos productores, o empresas productoras, ligados a canales de televisión, productoras de televisión, empresas de telefonía o plataformas. Y por esta razón esas empresas pueden producir o coproducir películas y recibir los subsidios que prevé la Ley.
Puede pensarse -y todo puede ser discutido- que la ayuda económica que brinda el Estado a la producción audiovisual nacional debe restringirse a las empresas “independientes” por cuanto son estas las que realmente la necesitan frente al poder económico y mediático de las empresas de televisión, telefonía o plataformas. En Brasil la Ley del Audiovisual (15) restringe sus beneficios a las “productoras independientes”, y estas son “…aquellas cuyo productor mayoritario no está vinculado, directa o indirectamente, a empresas concesionarias de servicios de radiodifusión… en cualquier tipo de transmisión…”
Y ese es el criterio que inspira al Proyecto EAN, el cual restringe el subsidio (no así otros beneficios, como la cuota de panralla) a las productores independientes, en estos términos:
Art. 38°.- El Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales subsidiará las producciones audiovisuales nacionales cuando sean realizadas por productores independientes y contribuyan al desarrollo de la actividad audiovisual nacional en lo cultural, artístico, técnico e industrial.
Se considerará productor/a independiente a aquella persona humana o jurídica que no sea objeto de influencia dominante por parte de un prestador de servicio de comunicación/difusión audiovisual, ni de un titular de canal televisivo privado, ni de una plataforma que, de cualquier manera, distribuya o comercialice obras audiovisuales, ni esté sometida a una influencia dominante, ya sea, en cualesquiera de los supuestos, por razones de propiedad, participación financiera, por relaciones contractuales que implique subordinación o afecten o condicionen de algún modo, la toma de decisiones de los órganos de administración o gestión respectivos.”
En la actualidad no hay ningún proyecto de ley que proponga medidas restrictivas en la asignación de subsidios del Instituto en función del carácter “dependiente” de la empresa que lo solicita.
i) La “cuota de pantalla” a las Plataformas (OTTs)
La Ley de Cine impone la “cuota de pantalla” del cine nacional en las salas de cine, y la Ley de Medios, la impone en los canales de televisión abierta o por cable, pero hasta hoy esa obligación no existe las Plataformas (OTTs).
Para imponer esta obligación el Proyecto EAN propone:
Art. 20º. — Las salas, señales, canales, plataformas de cualquier naturaleza y cualquier mecanismo de exhibición existente y los que en el futuro se desarrollen por cualquier medio que fuere, tanto con domicilio en el país como aquellas internacionales que desarrollen actividades o exhiban a usuarios en la República Argentina, deberán cumplir las Cuotas de Pantalla de producciones audiovisuales nacionales que fije el Poder Ejecutivo Nacional, en la reglamentación de la presente Ley, y las normas que para su exhibición dicte el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales .
Como mínimo, la Cuota de Pantalla en las plataformas previstas recedentemente y en los medios que transmiten televisión por suscripción, que difundieran programas de ficción y/o documental y/o animación en un total superior al 50% de su programación diaria, será del 35% de producción audiovisual nacional, producida por un/a productor/a nacional, no asociado/a al/la exhibidor/a correspondiente, ni a una empresa que forme parte del grupo de interés económico del/la propio/a exhibidor/a. Asimismo, el 75% de la Cuota de Pantalla establecida deberá ser de producción nacional para su estreno comercial con una antigüedad no mayor a 2 años.
“Las Salas Cinematográficas deberán cumplir con la Cuota de Pantalla que se fije, de acuerdo a lo establecido precedentemente, con un mínimo de 30 % de estrenos de películas nacionales diferentes, dentro del calendario trimestral de estrenos de cada sala.”
j) La “cuota de producción audiovisual nacional”
La actual Ley de Cine no les impone a las Plataformas la obligación de realizar producciones audiovisuales en el país, como sí sucede en otros países, en especial en Francia. Para cubrir esa falencia el Proyecto EAN prevé:
“Los licenciatarios de canales, plataformas nacionales e internacionales, las televisoras de emisión por aire, satelital, por suscripción física, telefonía móvil con plataformas de video y cualquier tipo de servicios de difusión audiovisual en plataformas, formatos y/o soportes de cualquier tipo existentes, o que en el futuro se desarrollen, deberán producir para su estreno, en sus respectivas pantallas y por año calendario, como mínimo, 20 horas de producciones audiovisuales nacionales. El Directorio del Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales podrá reducir o eximir dicha exigencia por Resolución Fundada a aquellos que, por sus características, le resultare imposible o de muy dificultoso cumplimiento, sobre la base de un criterio de aplicación general.”
Actualmente mediante el Proyecto de Ley del Diputado Carro y otros firmantes, (N° 3951-D-2022) se propone modificar la Ley de Medios incorporando a sus disposiciones al ”Servicio digital de distribución e intercambio de contenidos audiovisuales y/o sonoros a través de plataforma…” con lo cual esas plataformas -que según esta mirada prestan un “servicio”- quedarían incluidas en los gravámenes y obligaciones que la Ley de Medios establece para servicios de radiodifusión
k) La promoción del cine nacional
La promoción del audiovisual nacional necesita estar presente no sólo en las salas de cine, sino también el todos los sistemas y lugares en los cuales se difunda o comercialicen obras audiovisuales, y esto no está previsto en la Ley de Cie en su actual versión.
Para atender esta necesidad el Proyecto EAN propone:
Art. 20.- … El Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales contará con 15 minutos diarios en las pantallas cinematográficas, canales de televisión abierta y/o por cable, plataformas y/o cualquier otro medio de exhibición para publicitar las producciones audiovisuales nacionales y la actividad del organismo.
En la actualidad no hay ningún proyecto de ley que proponga una medida de esta naturaleza en relación a los canales, plataformas, etc.
3- Reflexión final
Pido al lector que haya tenido la paciencia de llegar hasta aquí que ponga un momento entre paréntesis las posiciones que hubiese tomado respecto de si es o no necesario modificar la Ley de Cine y respecto de si el Proyecto del EAN merece o no ser apoyado. Hecho esto que se pregunte si considera necesario o no incluir los “ejes” que he enumerado en la Ley de Cine.
Si cree que no debemos incluir la perspectiva de género en la Ley, que no debemos garantizarles recursos a las provincias que no tienen producción audiovisual, o la tienen en forma incipiente, para superar esa deficiencia, si piensa que los provincianos no tienen Derecho o capacidad para incidir con facultades relevantes en la programación académica de las sedes de la ENERC, la designación de su Director y la organización de sus concursos, si piensa que las productoras de la televisión o de las plataformas tienen derecho a recibir subsidios destinados a sus producciones, si cree que el “video juego” no es una obra audiovisual, si está satisfecho de cómo el Incaa actualiza de tiempo en tiempo “el presupuesto medio”, si cree que las Plataformas deben seguir funcionando sin tener que cumplir una cota de pantalla y de producción para el audiovisual nacional, si cree que el IVA que generan los Otts no se debe distribuir de la misma forma que se distribuye el IVA que para el espectador en las salas de cine: aportando al Fondo de Fomento, si cree que el cine de las minorías y bajo presupuesto no debe tener un mínimo de recursos asignados en el apoyo que brinda el Incaa y si entiende que la definición de “película” que contiene la ley actual es correcta y no debe ampliarse, entonces si piensa, cree y defiende esas posiciones, debe oponerse a la reforma que muchos otros sí consideramos necesaria. Bien sabemos que hay pensamientos en nuestro país que transitan por esas concepciones, y contra ellas estoy.
Si, por el contrario, el lector cree que esas modificaciones, o la mayoría de ellas, son necesarias, o al menos convenientes, le pido que reflexiones sobre la propuesta del EAN y, si considera su texto adecuado, lo apoye, y si considera que su texto debe corregirse, le pido que haga su sugerencias a la Comisión de Cultura de la Cámara de Diputados, por sí o por medio de la entidad de cine a la cual pertenezca, para mejorarlo en lo posible, como se mejoran los Proyectos en su trámite en el Congreso de la Nación.
Lo que no podrían hacer las personas que aspiran a defender nuestro cine es sumarse al grupo de aquellos que, como lo han señalado con humor nuestros hermanos brasileños, “no han leído el Proyecto y no les gustó” o toman uno de los puntos que el Proyecto contiene, para descalificarlo en su totalidad. Y sin debate a campo abierto y a la luz de día.
En este asunto, como en tantos otros, no cabe ni la indiferencia ni la pretendida “neutralidad”. El pretendido “neutral” más famoso del mundo fue Pilatos quien, en realidad, no fue neutral respecto de Cristo, fue su entregador.
Estas consideraciones fueron escritas por uno de los principales asesores del Espacio Audiovisual Nacional, con quizás la amplia experiencia en la legislación cinematográfica y audiovisual de nuestro país, el Dr. Julio Raffo.
Notas:
(1) Presentado por la Dip. Pedrali y otros legisladores, que incluyen a integrantes del Frente de Todos y de Juntos por el Cambio. (N° 6716-D-2022). Su texto puede verse en la página de la Cámara de Diputados o en la página del EAN.
(2) La asignación específica de este impuesto al Fondo de Fomento había sido eliminada por el dictador Videla, en 1980 mediante la “ley” Nº 22.294.
(3) Tengo la satisfacción de haber tenido una intensa participación en esa reforma, reconocida con estas palabras: “La nueva Ley de Cine, 11 de mayo de 1994. Para Julio Raffo. Con el afecto y cariño y agradecimiento de la gente de cine” (registradas en una servilleta de restaurante y durante el festejo del caso, la cual contiene la firma de Omar Fanucci, Luis Puenzo, Adolfo Aristarain, Lita Stantic, Carlos Galettini, Diana Frey, Raul Tosso, Pino Solanas, Antonio Ottone, Pablo Rovito, Jorge Gianonne, Tato Miller, Rodolfo Hermida, Jorge Zanada, José Pablo Feinman, María Julia Bertotto, Edy Calcagno, Rodolfo Hermida, Bebe Kamin, Nemesio Juarez, Kiko Tenembaum, Alejandro Malowicki e Isabel Lettner, entre otros). El prestigio de los nombres que expresaron ese agradecimiento me conmueve y me lleva a evocar la inolvidable expresión de Roberto Arlt: “para que los eunucos bufen”.
(4) El Proyecto EAN, presentado por la Dip. Pedrali y otros no se superpone, ni por ende se contradice, con ninguno de los relevantes proyectos presentados por el Dip. Carro y la Dip. Lampreave que abordan la Ley de Medios y temas conexos, los cuales han merecido un sólido apoyo por parte del EAN.
(5) Datos de Alberto Urthiague – EAN.
(6) En tres oportunidades sugerí a integrantes de la Asamblea que cumplieran esa disposición de la Ley, llegando a redactar un proyecto para ello. Lamentablemente mi sugerencia no fue atendida.
(7) En “La Ley de Cine Comentada”, primera edición “Lumiere – INCAA” Bs. As. 2003, Segunda edición “36 -DAC” Bs. As. 2018.
(8) Puede verse en Infoleg.
(9) Es curioso verificar que la Gerencia de Fiscalización ha dictado la Disposición N° 3/23, publicada resolución respecto a la inscripción que les cabe a las Otts (N° 3/2023), y en ejercicio de la facultad que le atribuyó la Res. N° 207/ 2023, cosa que me parece muy bien, pero desde su creación, y hasta hoy, ni la Asamblea ni el Consejo han publicado ninguna resolución en ejercicio de las facultades que le asigna la Ley, cosa que me llama mucho la atención.
(10) Esta actitud de descalificar el todo por estar en desacuerdo con una de sus partes configura lo que en lógica se denomina “falacia de composición”.
(11) Cfr. Res. N° 888/2008 que entre cosas establece “18. La instalación de la cartelería interna y externa diseñada y confeccionada por el INCAA la realizará el exhibidor según las recomendaciones del INCAA, y no podrá ser modificada ni eliminada sin previa autorización de este último; 19. La programación del Espacio INCAA consistirá en películas de cine argentino e iberoamericano y será confeccionada por la Coordinación de Espacios INCAA, atendiendo posibles sugerencias que con la correspondiente antelación efectúe el exhibidor…”. Como se advierte ni los espectadores ni las autoridades provinciales con competencia en la materia “cine” o “cultura” tienen ninguna participación.
(12) La actual ley francesa incorporó al audiovisual” a las obras que presentan una “imagen animada”; su Código se denomina: “Code du cinéma et de l’image animée”.
(13) Instituto Interamericano de Derechos Humanos, en “Herramientas básicas para integrar la perspectiva de género en organizaciones”. San José de Costa Rica, 2008
(14) De los Fundamentos del Proyecto EAN.
(15) N° 8685/1993.